“雙碳”目標下電力市場競爭性轉型的法律制度構建

隨著溫室氣體排放量的增加，氣候變化已成為人類面臨的共同挑戰。森林火災、泥石流、風暴潮等氣候變化所帶來的次生災害正在不斷影響社會經濟發展、人類正常生活以及生態系統安全。為了遏制極端天氣氣候事件的頻發，世界各國多措并舉，中國也在2020 年提出了“雙碳”目標，即中國將在2030 年與2060 年兩個關鍵節點前分別實現碳達峰與碳中和。

“雙碳”目標不僅是中國參與構建全球氣候治理體系的重大戰略決策，還會在能源領域引起一場經濟與社會的系統性變革。國際能源署（IEA）最近發布的《全球能源行業2050 年凈零排放路線圖》預計，2035 年部分發達經濟體電力總體實現凈零排放；全球電力凈零排放會在2040 年實現；2050 年全球風能和太陽能光伏發電將貢獻近百分之七十的發電量。這意味著由高碳到低碳甚至是零碳的轉型路徑是中國電力市場所需要的理性選擇，具體而言我國電力市場要擺脫先前以煤炭、石油為代表的高碳能源的生產與消費路徑，穩步轉型為以可再生能源發電為主的綠色道路。IEA 的報告中還指出，預計到2025 年電力行業將貢獻出近四分之三的減排量，這表明需要加快以可再生能源為主的低碳能源的裝機并網進程，從能源結構上削弱傳統能源的占比。同時，還需要在電力消費和輸配環節進行大規模轉型，減少傳統化石能源的利用，改進電網的傳輸能力。

如何應對“雙碳”目標背景之下的低碳電力市場的構建，是擺在我們面前的一大議題。電力產業兼顧自然壟斷性和可競爭性。經濟學家科斯認為，自然壟斷并不意味著沒有競爭，也不是說二者之間是針鋒相對的，只是蘊育了另一種形式的競爭，而售電側的競爭性特質就是最好的證明。競爭是推動社會發展最重要的力量之一，能夠促進社會諸多領域的進步。對市場的信任是我們構建實現“雙碳”目標的低碳電力市場思想的認識前提，一旦壟斷產生，就會阻礙開放經濟體的形成。因此，構建競爭性電力市場是我國電力市場體制改革的首要任務，只有具備競爭性的市場結構，才可能構建各種可能的市場。

1 我國電力市場競爭現狀及問題

在“雙碳”目標的政策背景下，電力消費幅度不斷提升，電力市場規模不斷擴大，以水電、風能、光伏等可再生能源為代表的低碳能源推動能源結構轉型已經成為共識。可再生能源應當被納入多元化電力競爭性市場體系中，售電市場也需要完善的競爭性電力市場的法律規制，并且輸配電環節可提高市場的競爭性。從目前情況來看，電力供給、消費、輸配三個環節的競爭體系遠沒有到達預期，缺少競爭文化。

（1）電力供給環節：可再生能源并網中競爭秩序缺位。“雙碳”目標提出后，可再生能源的發展潮流勢不可擋。國家能源局數據顯示，2021 年我國可再生能源裝機規模突破10 億kW，并且發電量約占社會總用電量的三分之一。我國電力系統引領“脫碳賽道”還需要依賴于大規模的可再生能源并網。從目前的政策分析，發改委和能源局共同發布的建立電力市場體系的指導意見中明確規定了建設目標和宏觀發展要求，而能源局在每年度的可再生能源并網運行情況報告中更加重視裝機規模、發電量、占比量等具體的數據。可見，可再生能源并網的競爭秩序并沒有以法律的形式給予認定，缺少方向性的政策引導，致使競爭性秩序在建立過程中遇到阻礙。在能源交易市場中，競爭性秩序的輪廓還未明晰，基于可再生能源的分散性與波動性，可再生能源參與市場的競爭力大幅減弱，因此固定上網電價成為我國當前的可再生能源價格機制，政府激勵手段代替市場激勵措施。由政策和實踐兩種角度分析可得出，無論是在國家關于可再生能源并網的頂層設計中，還是在具體的能源交易過程中，都存在競爭性秩序缺位問題。可再生能源是實現“雙碳”目標的重要抓手，電力行業的低碳化轉型必須依賴于可再生能源的高比例覆蓋。若不及時解決可再生能源并網過程中競爭性秩序缺位的問題，則會影響電力行業節能減排的進程。

（2）電力消費環節：售電市場中競爭的不充分。實現“雙碳”目標，需要加快全面電氣化和能源替代的進程，電力消費也需要從“高速度”到“高效率”的改變。售電市場是電力市場中具有代表性的可競爭環節，然而競爭機制卻未能在該環節發揮出應有的效果。根據“電改9 號文”以及相關實施意見，電網企業組建的售電公司可以參與售電側的競爭，此類售電公司具有明顯的國有資本屬性，比如由南方電網公司設立的南方能源公司，成功進入部分省份的售電公司名單，業務遍布全國。電網企業組成的售電公司基于自身的特殊屬性，在售電渠道、規模、專業性上都遠高于其他產權結構的售電公司。特定的利益集團行為會導致不恰當的資源配置以及利益爭奪。國有企業有著與生俱來的資源稟賦，政府對于國有企業也有一定的資源傾斜。新的售電市場企業的經驗、能力、設備等都還不成熟，無法憑借自身能力打破國企的在位優勢。于是，售電側的公平競爭秩序被擾亂，打擊了其他產權結構企業參與市場競爭的積極性。

再者，在市場進入上存在隱性的制度壁壘。2013 年取消了售電公司進入市場的行政審批制度，但是2018 年頒布的《售電公司準入與退出管理辦法》，對售電公司的資金規模、從業人員的專業性、經營場所和設備等都提出了具體要求，且在程序上要符合“注冊→承諾→公示→備案”流程。所需要提交的材料和公示期間的等待對新進入的企業來說是一個耗費心力的過程。電網組建的售電公司在市場交易經驗、市場勢力、各方利益爭奪等方面都對新進入的企業造成一定的威脅。若售電側的市場競爭無法真正實現，則會阻礙零碳電力市場的建立。

（3）電力輸配環節：競爭性轉型下輸配電網不適應。絕大部分的觀念都認為輸配電網代表一種典型的自然壟斷。曾任國家電網公司總經理的劉振亞認為“應堅持現有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。傳統競爭在輸配電網中幾乎沒有空間，其本質上都是壟斷的。輸配電網的所有權一般歸屬政府，或者是合作社共有（社員所有），或者受到公共事業規制的管控。然而，在實現碳達峰和碳中和的過程中，電力市場的供給側和消費側持續推進市場化進程，電力輸配環節居于電力市場承上啟下的階段，勢必要向著競爭友好的方向轉型，這就需要運用法律制度手段來削弱電力輸配環節對電力供給和電力消費環節的競爭活動造成的負外部性。

2 電力市場缺乏市場競爭機制的成因

為分析電力市場缺乏市場競爭機制的成因，重點討論了電力市場供給、消費、輸配三個環節中的競爭現狀以及實際困境。就整體而言，目前的電力市場的競爭并不充分，競爭性秩序在部分環節中存在缺位的情況。競爭文化的不足導致無法調動電力市場主體的積極性，從而無法促使市場高效率運行。為了優化低碳能源的消納和發展新的電網低碳模式，毫無疑問需要在完善電力市場競爭體系的過程中，針對電力市場競爭不足的原因作進一步的探討。

（1）識別電力市場不同環節競爭屬性的復雜性。電力的商品屬性和公共產品屬性會隨著電力工業生產關系的變革而改變，電力屬性經歷了“商品→公共產品→商品”的輪回。目前，即使政府表面上從市場中抽身，但是未能將重要的經營要素交還給市場，電力呈現出來兩種屬性的雜糅，致使電力市場兼具競爭性與壟斷性。電力市場的可競爭環節主要是指發售電環節，而自然壟斷環節則是在電力輸配環節。電力市場競爭性轉型的制度障礙在于識別兩種環節中的競爭屬性、制度價值核心、產業秩序的傾向。毋庸置疑的是適用于發售電市場的競爭模式并不可生搬硬套于輸配環節的競爭性轉型。發售電環節需要解決的是市場競爭平等性的問題，規制市場中不正當的競爭行為，調動市場主體活力，努力改變發售電市場建立初期國有企業遺留下的獨占市場技術和制度優勢的局面。輸配電環節則要實現監管方與被監管方的利益平衡，且關鍵點在于保障輸配電網企業履行義務時能夠獲取預期收益。輸配電網關乎國家與社會的電力安全，維護穩定的輸配電網的市場經濟秩序即是最佳選擇，同時也要避免自然壟斷的負外部性溢出的問題。所以，基于電力市場兩個環節的不同屬性，促進競爭性轉型的手段也不盡相同，可競爭環節的重點在于競爭秩序的建立，而電力輸配這一自然壟斷環節則側重于維護電力產業的秩序，保障上下游市場競爭的開展。

（2）制度設計上缺少對電力市場行政壟斷的規制。實際上，《反壟斷法》的規制對象并不完全適配于電力市場。現行的《反壟斷法》針對的是經濟性壟斷，而電力市場需要規制的是行政性壟斷。行政性壟斷一般是指具有管理公共事務職能的組織因行政機關和法律、法規的授權而濫用行政權力以及限制競爭的行為。經濟性壟斷則是指經營主體為了壟斷利潤，利用自身經濟實力或者市場優勢來限制市場行政的行為。一直以來，經濟性壟斷是《反壟斷法》規制對象的主體部分，行政性壟斷是否屬于《反壟斷法》的規制范圍直到目前都沒有擺脫爭議繁多的尷尬局面。所以，《反壟斷法》里相關具體條文規定呈現出碎片化的狀態，無法對實踐中的行政性壟斷問題提出類型化的解決措施。

《反壟斷法》規制的精神是維護產權競爭過程中的市場經濟秩序。簡而言之，就是要反映出市場績效。縱觀電力市場運行的整體流程，發電市場缺少可再生能源并網過程的競爭秩序。同時，售電市場中國有企業有著在位優勢，且在市場進入中存在隱性制度壁壘。輸配電網的自然壟斷屬性自不待言。這些現狀多少能夠映射出電力市場中行政權力的支配地位，其導致電力市場競爭格局的差異性和不均衡性。法律保護的是競爭而不是競爭者。行政壟斷會導致電力市場運行的效率低下，影響電力企業通過市場競爭對資源和要素的公平分配，擾亂正常的市場博弈秩序。電力市場中的企業將會沒有動力進行技術創新和管理模式改革來降低成本，電力市場的效率遠不及社會效率。此外行政壟斷還會成為滋生腐敗的溫床，腐敗可能會和經濟增長同時出現，但額外成本是必然出現的產物，異化物品或服務的實際價值。如果腐敗程度很高，電力市場則會陷入“ 腐敗陷阱”之中，滋生出更多的腐敗，嚴重抑制資源分配的合理性和經濟增長的動力。

若要塑造電力市場的競爭優勢，歸根到底還是要造就制度優勢。電力市場目前面臨的是行政性壟斷的問題，其阻礙了電力市場競爭機制的實現。電力市場需要鼓勵各種產權結構的主體參與競爭，對新進入市場的企業也需要給予一定的資源傾斜，不能讓某一特定主體成為電力市場的“代言人”。現行的《反壟斷法》并不能給出較好的解決方案，制度設計一定要契合實際需要，才能有效解決電力市場的難題，萬不可貿然適用現行的《反壟斷法》。

（3）市場勢力阻礙市場價格機制的形成。經濟學家阿巴·勒納是第一個界定市場勢力定義的學者，他認為市場勢力是企業將產品價格保持在邊際成本之上的能力。從這個定義出發，可見市場勢力和企業對價格的控制有著緊密聯系。若企業不是價格接收者或者對市場價格有一定影響，那么該企業具有市場勢力。市場勢力的本質是妨礙新的競爭者進入并能夠一直將價格提高到競爭性水平以上的能力。

市場勢力會阻礙市場價格機制的發揮。價格機制在市場競爭過程中有著不可替代的地位，是最有效的資源調節機制，充分反映出市場的需求方向和成本變化。同時，價格機制也會影響市場競爭機制，價格是企業參與市場競爭的工具。在電力市場中，不合理且極高的市場價格就是市場勢力被濫用的表現。首先從發電這一環節來看，發電市場的建設需要大量資金、時間，且要符合一定的環境保護要求，與建設所在地的地理環境有著密切聯系。發電市場的天然進入壁壘可能會致使寡頭壟斷市場結構的出現。企業的目標是追求利潤最大化，為了企業的長期利益，寡頭壟斷者都有動機去行使市場勢力，比如短期壓低電價打擊新企業進入市場的積極性。放任這類企業使用市場勢力來阻止出現新的競爭者，會造成電力市場價格機制的失效，影響電力市場競爭性轉型的進程。對于實現“雙碳”目標來說，則就是影響可再生能源并網的競爭秩序，減緩電力市場降碳的速度。相較于輸配電環節，則是另一種情形下的市場勢力的出現。市場勢力與自然壟斷是相伴相隨的。輸配電環節的自然壟斷性賦予了自然壟斷企業影響商品價格的能力，加強了政府對市場的干預以及公益性的追求目標。雖然基于電力市場的特殊屬性，市場勢力無法被完全根除，但可以通過有效的監管措施來緩解市場勢力帶來的負外部性，減輕市場競爭主體規模劃分的不均衡性。

3 競爭性電力市場法律制度的構建

有學者曾將能源領域視為計劃經濟最后的堡壘。能源事關國家安全和國計民生，電力市場作為能源領域的一部分亦是如此，與經濟發展以及社會穩定息息相關。但是，電力市場不能因此成為反壟斷的法外之地，建立有效競爭的電力市場仍是我們的首要任務。基于電力市場同時具有自然壟斷性和可競爭性的特點，在完善頂層設計的同時，也需要針對不同環節的特性進行法律激勵或規制，運用法律手段打通電力市場的成長經脈。

3.1 《電力法》價值目標的重塑

我國《電力法》制定于1995 年，共經歷了3 次小規模的修訂，主要集中在措辭和程序性要求的改變。現行《電力法》仍帶有舊體制機制下的色彩，其現代化程度遠不及其他領域的法律，與電力體制改革的步調并不協調，更無法滿足“雙碳”目標下競爭性電力轉型的制度需求。圍繞“雙碳”目標所進行的一系列變革中，能源領域的革命乃是重中之重。

能源革命觸及多重制度革命，而法律革命勢必成為引領能源革命成功的切入點。價值目標是貫穿《電力法》始終的理念，《電力法》的法律革命的起點應是價值目標的重塑。只有真正厘清價值目標的內涵，才能進一步構建《電力法》的制度體系，并使其成為撬動電力市場低碳化改革的“阿基米德支點”。

（1）環保的價值目標意味著《電力法》需要保障能源安全。降碳是“雙碳”目標的本質，這實際上也樹立了國家能源安全保障的降碳導向，明確了排斥化石能源等傳統能源的立場。《電力法》環保價值目標的實現需要圍繞保障可再生能源開發利用和促進高碳能源清潔化利用兩方面展開，彌補可再生能源發電市場競爭性秩序缺位的問題。具體來說，可再生能源的規劃步調應與化石能源規劃一致，促使可再生能源的補貼與收購更加標準化，通過誘致性激勵手段促進可再生能源的消費。

（2）效率的價值目標則要求《電力法》要向著反映電力產業自由化的方向發展，這就要求立法者梳理好政府與市場之間的關系，體現出簡政放權、刺激市場的主旨。《電力法》需要擺脫“電力行政管理法”的標簽，重視對參與主體權利的保護，發揮市場資源配置作用。建立在科學區分可競爭環節和自然壟斷環節的基礎上，合理界定政府權力范圍并明確職責分工。企業和政府之間應是經濟管理關系，而非純粹的行政管理關系。改變以往行政權威的縱向管理模式，更關注于經濟民主的橫向管理模式。企業利益和政府利益不是永遠對立的，也可以相向而行。由此激勵市場主體參與競爭，增加電力市場活力，形成多元化電力市場主體的競爭格局。《電力法》作為電力的基礎性法律，其價值目標的現代化也應符合如今的低碳政策的時代需求，另外還肩負著構建競爭型電力市場的關鍵任務。如若《電力法》仍受先前“集資辦電”的電力體制的桎梏，就會極大地損害法律的權威性。

3.2 可競爭環節中產權制度的構建與行政壟斷規制

電力市場若要形成公平競爭的市場環境，還存在一定的制度性障礙，需要通過激勵和規制兩個方面協同運用來激活市場活力。電力產業的有序發展少不了電力市場良好秩序的支撐，競爭秩序則是市場秩序的靈魂。著名管理學家邁克爾·波特認為，處于完善的競爭法律制度環境之下的市場與企業是技術革命的帶領者，有關競爭法律與政策的構建理應成為政府的重心。

電力市場的可競爭環節主要是發電與售電，關于制度激勵這一方面，可在此兩個環節中引入產權制度來維持有效競爭。關于產權的定義學界有許多說法，張五常認為產權是指享有一種財產的權利，也有學者認為產權是國家賦予個人的權利。實際上，產權的核心是一種經濟權利，圍繞財產而展開。界定產權的范圍并不是單純地賦予權力，而是責、權、利三者一起確定的過程。產權最重要的就是激勵作用。如果明晰了產權的邊界，其實也就建立和確認了產權制度。權力就不會被濫用，責任承擔也可以落到實處。產權的激勵作用源于產權制度的明確，界定了主體應得的利益范圍，亦即主體擁有了預期收益和收益保障，并且所獲利益和努力程度相匹配。在電力市場中，這樣可以充分刺激發、售電市場主體采取行動，調動他們的積極性，使他們為了相應的利益而不斷努力。

關于行政壟斷規制這一層面，不可否認的是政府在經濟建設的過程中給予了國有企業一定的競爭優勢，而造成國有企業壟斷性地位更主要的原因則是相關監管部門在對國有企業進行監督的過程中存在超越限度與邊界的作為或者完全不作為的情況。這就需要國家能源局等相關部門針對監督管理售、發電企業的活動出臺有關監管權力和權限的權力清單。為售、發電這類可競爭環節提供類型化的管理模式，避免出現制度漏洞，減少競爭性電力市場轉型的負擔。因此，培育電力市場的競爭文化，不僅可以為“雙碳”目標的實現提供切實可行的方案，還可以為培育國家競爭優勢提供競爭文化的土壤。

3.3 自然壟斷環節中激勵型監管制度的構建

電力輸配環節屬于電力市場的自然壟斷環節。作為起承轉合的環節，它銜接了上下游兩個可競爭環節，但輸配電網的轉型切不可走向極端化的競爭性轉型。因為電力首先應當保障正常的生產與生活用電，其次才是體現商品屬性。輸配電網與國民經濟密切相關，且處于復雜的利益格局之中，所以對于“雙碳”目標下的輸配電網的制度構建也應規避完全競爭化與市場化。區別于可競爭環節中需要設立產權來刺激競爭以及運用法律規制手段來維護市場的公平秩序，自然壟斷環節應更重視維護正常的產業秩序，尤其是減少電力輸配環節對電力供給和消費環節的外部性影響。換句話說，輸配電網的監管應注意輸配電網對上下游環節產生阻礙或者限制競爭等擾亂產業秩序的情形。監管理念的恰當與否將直接影響監管效率的提升幅度，而激勵型監管則是引導電力輸配電企業自發維護產業秩序的新型監管模式。激勵型監管是與傳統“命令-控制”型監管相對的監管模式。該模式不僅關注到“命令-控制”型監管模式下主體的“避害性”，還能回應主體的“趨利性”。結合輸配電網的現狀，可以以簽訂契約的方式進行監管，通過以雙方共同利益為取向的監管契約，從而確保輸配電企業的合理預期利益。關于契約的內容，雙方主體可通過完善有關權利義務、獎懲機制、收益模式等內容來實現監管價值目標。這種契約形式的監管方式給予監管主體一定的自由裁量權，誘導輸配電企業正確運用自身的信息優勢以減少權力尋租，同時選擇管主體所期望的行為來替代逆向選擇。由此看來，傳統的“命令-控制”型監管模式不符合輸配電網的監管，而激勵型監管下的契約式監管更契合“雙碳”目標下競爭性電力市場的構建理念，即通過監管主體指引輸配電企業采取正確的行動，不去排除或限制上下游的競爭秩序，銜接好市場化價格機制，達到提高經營績效、盤活電力市場的目標。

4 結語

“雙碳”目標確立了能源發展戰略的近景與遠景，電力在減碳中的作用日益凸顯，低碳成為電力市場的發展方向，隨即產生的能源消費電氣化、能源生產清潔化、能源利用低碳化等理念都在踐行著“綠色新政”的思想。然而，目前電力市場的供給、消費、輸配環節的競爭并不充分，這些現象可歸因于電力市場的特殊性以及行政壟斷和市場勢力的難以規制性。因而，我國傳統電力體制的理念轉變迫在眉睫，需要運用法律手段構建競爭性電力市場的制度基礎。

《電力法》的現代化是《電力法》修訂的主要任務，應確立“環保與效率”為《電力法》的新價值目標，為《電力法》的制度體系夯實基礎。電力產業不同環節的競爭屬性不盡相同，發電與售電這類可競爭環節需要明確產權制度來促進市場競爭并且規制行政壟斷，而在自然壟斷環節需要引入激勵型監管制度，如此才能為我國構建“統一開放、競爭有序”的電力市場按下“快進鍵”。
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